The City and the Law: Legislation, Urban Policy and Territories in the City of São Paulo

Compartilho com vocês o arquivo original da minha tese de doutorado, “The City and the Law: Legislation, Urban Policy and Territories in the City of São Paulo (1886-1936)”, defendida em 1995 na Universidade de Nova York (NYU). A versão traduzida para o português foi publicada em livro no Brasil pela editora Studio Nobel, em parceria com a Fapesp, com o título “A cidade e a lei: legislação, política urbana e territórios na cidade de São Paulo”.

Para baixar a tese original em inglês, clique aqui.

Para mais informações sobre o livro “A cidade e a lei”, clique aqui.

Furacão Sandy: poucos comentam que as áreas mais atingidas foram aquelas aterradas sobre os rios

Domingo passado, o caderno Aliás, do Estadão, publicou um artigo meu sobre o furacão Sandy. Confira abaixo.

O quase Dia Seguinte

Até Hollywood, especialista em destruir Nova York, poderia se inspirar nas imagens dos milhares de nova-iorquinos vagando pelas ruas em busca do horizonte familiar da cidade que nunca dorme
04 de novembro de 2012 | 2h 08

Uma cidade às escuras, com filas de pessoas se acotovelando para entrar em um ônibus lotado. Periferia de alguma grande cidade brasileira de madrugada? Não: New York City, quarta-feira, 1º de novembro de 2012, dois dias após a passagem do furacão Sandy.

Dificilmente Hollywood teria produzido uma paisagem tão insólita. A “cidade que nunca dorme”, como Nova York gosta de ser chamada, parecia não conseguir sair de uma espécie de pesadelo: milhares de pessoas andando pelas ruas em busca da familiar paisagem de vitrines com seus produtos à venda, encontrando apenas portas de ferro abaixadas sem data para reabrir. Aqui e ali, numa mercearia ou restaurante abertos, prateleiras se esvaziando rapidamente e filas para comer se avolumando no correr do dia.

Os sinais da tormenta, que atingiu a região em seu ponto máximo na segunda-feira à noite, estavam em toda parte, particularmente nas áreas mais baixas da ilha, com árvores caídas, garagens e porões inundados, extensas áreas sem luz, trens e metrôs sem funcionar. As televisões, jornais e blogs não falavam de outro assunto, competindo pela melhor cobertura ao vivo pelos depoimentos mais dramáticos, pelas cenas mais impactantes da fúria dos ventos, das inundações e dos salvamentos.

Já na terça-feira de manhã, o tema da campanha política atravessava o debate nos meios de comunicação, tomando quase o mesmo espaço que o rastro do furacão: quem sairia ganhando com o desastre? Obama ou Romney? Eram basicamente duas as apostas: se Obama provasse solidariedade genuína com as vítimas e diligência na recuperação, poderia se beneficiar eleitoralmente. Mas, se os cidadãos expostos às consequências (quinta-feira ainda eram milhões sem luz, mais de 300 mil desabrigados em condições ainda provisórias, a gasolina já tinha acabado na maior parte dos postos da região e, consequentemente, as atividades ainda não podiam ser retomadas) começassem a se irritar com a incapacidade do governo de reestabelecer rapidamente a normalidade, um sentimento anti-Obama poderia prevalecer, beneficiando Romney.

O tempo todo eu me perguntava como teria sido se o mesmo evento atingisse uma de nossas grandes cidades. Afinal, Sandy parecia mesmo uma daquelas tempestades que castigam o Sudeste no verão e o Nordeste no inverno, com muito vento, provocando enchentes, desabamentos e colapso nos sistemas de circulação. Evidentemente, são situações em que a “normalidade” tem um padrão muito diferente: nas cidades da Costa Leste americana, região densamente povoada, não existem assentamentos informais e os sistemas de transporte público e de gestão urbana são em geral mais abrangentes e estruturados que aqui. Além disso, a região tem uma geografia menos acidentada que a maior parte de nossas metrópoles. Considerando tudo isso, vamos às comparações.

Em Nova York, o processo de preparação e alerta antes da tormenta foi impressionante. Enormes áreas receberam avisos de evacuação desde sábado; em todos os bairros havia um centro de desabrigados para receber aqueles que não tinham para onde ir; os sistemas de transporte foram interrompidos e pontes e túneis, fechados; os avisos foram amplamente distribuídos com mais de 24 horas de antecedência; barricadas e outras formas de proteção foram construídas em torno de prédios e estações públicas.

Nunca vi uma preparação como essa por aqui. Isso certamente evitou mais mortes e acidentes. Passado o furacão, o lixo que boiava nas ruas não era tanto quanto o que costumamos ver no Brasil. Muito mais guardas de trânsito, policiais e funcionários trabalhavam no controle da crise e na recuperação dos sistemas públicos, sinais de uma capacidade de gestão pública bem maior.

As semelhanças, porém, também são impressionantes. Em primeiro lugar, a vulnerabilidade do padrão de urbanização a eventos desse tipo é chocante. Poucos comentam que as áreas mais atingidas pelas enchentes foram aquelas aterradas sobre os rios (que a sanha imobiliária de Nova York não cansou de produzir, desde o século 19). A mais nova frente de expansão desse tipo – as áreas em torno do HighLine e do Hudson River Park, onde a arquitetura de grife expõe seus mais novos bibelôs – foi duramente castigada. Aliás, foi patético passar terça-feira na porta do IAC Building (um superchiquetrendy condomínio desenhado por Frank Gehry) e testemunhar o esforço das equipes para bombear água da garagem, com seus Cadillacs e BMWs boiando.

Também me chamou a atenção como a resposta do setor privado – por exemplo, das companhias aéreas que tiveram que cancelar seus voos – deixou tudo a desejar. Ninguém conseguia falar com as empresas – eram horas esperando nos call centers e a ligação sempre caía. Nenhum esquema de emergência parecia realmente ter sido acionado. E a pior das consequências, ao menos em Manhattan, foi a falta de energia em todo um setor da cidade, sob a responsabilidade de uma corporação privada – ConEdison -, até agora sem previsão de pleno reestabelecimento.

Finalmente, o sensacionalismo da cobertura dos meios de comunicação, que prevaleceu claramente sobre os esforços de comunicação e mobilização para a reconstrução, nos lembrava sem parar que os disasters são business, especialmente nos Estados Unidos.

Remoções forçadas em tempos de novo ciclo econômico

Confiram abaixo artigo meu publicado semana passada pela Agência Carta Maior.

Remoções forçadas em tempos de novo ciclo econômico

A política habitacional atual é concebida como elemento de dinamização econômica para enfrentar uma possível crise e gerar empregos, sem qualquer articulação com uma política de ordenamento territorial e fundiária que lhe dê suporte, especialmente no que se refere à disponibilização de terra urbanizada para produção de moradia popular. Por outro lado, grandes projetos em curso abrem frentes de expansão imobiliária e atração de investimentos, flexibilizando e excepcionalizando normas e leis. O artigo é de Raquel Rolnik.

Na última metade do século 20, um intenso processo social de construção de uma cultura de direitos ocorreu no Brasil. A luta pelo direito à cidade – e pelo direito à moradia, um de seus componentes centrais – emergiu como contraposição a um modelo de urbanização excludente, que ao longo de décadas de urbanização acelerada absorveu, em poucas e grandes cidades, grandes contingentes de pessoas pobres, sem jamais integrá-las efetivamente às cidades.

No final dos anos 1970, consolidaram-se as bases de um movimento pela Reforma Urbana, coalizão integrada por moradores de assentamentos informais, periferias e favelas das cidades, mas também por setores das classes médias urbanas que naquele momento também reconstruíam suas organizações sindicais. Essa coalizão constituiu uma base política que conseguiu eleger, ao longo da década de 1980, prefeituras comprometidas com um modelo redistributivista e de ampliação da cidadania que incluía a melhoria de serviços públicos, investimentos em favelas e periferias, e apoio a cooperativas e programas de geração de renda, entre outras formas de enfrentamento da crise econômica e da reestruturação produtiva que atingiam os grandes centros industriais e portuários do país.

Dessa época datam as primeiras experiências municipais relevantes de inserção e reconhecimento das favelas no âmbito do planejamento urbano e da legislação urbanística nas cidades brasileiras, como é caso do Recife e de Belo Horizonte. Essas experiências inovaram não por investir nas favelas – o que já vinha sendo feito de forma pontual em várias cidades do país –, mas por identificar e demarcar essas áreas no zoneamento da cidade como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), reconhecendo sua existência e estabelecendo compromissos na direção de sua regularização e incorporação definitiva à cidade.

A introdução de ZEIS nos zoneamentos das cidades, as políticas de regularização e urbanização de favelas, e a promulgação de legislações específicas contendo instrumentos de regularização e de reconhecimento dos direitos de posse de moradores de assentamentos informais se generalizaram no país, principalmente a partir de sua incorporação no Estatuto da Cidade, em 2001. Embora, aparentemente, isso pudesse significar que a partir daí as cidades brasileiras caminhariam nessa direção, a luta cotidiana dos assentamentos informais e ocupações no país para resistir às remoções forçadas e se integrar definitivamente à cidade é bem mais complexa e contraditória.

Hoje as cidades brasileiras vivem um cenário que não pode ser mais definido e compreendido no interior dos paradigmas que marcaram o crescimento urbano dos anos 1960-1980. O novo ciclo econômico por que passa o país, embora carregue a inércia do velho modelo de desenvolvimento urbano patrimonialista e excludente e reproduza práticas políticas presentes no período do “milagre brasileiro”, ocorre sob a égide de uma nova política econômica, sustentada por uma nova coalizão política.

Do ponto de vista do impacto nas cidades, pelo menos dois elementos marcam a constituição de um novo cenário: a integração dos trabalhadores no mercado de consumo (inclusive da mercadoria “casa”) e a inserção da acumulação urbana brasileira nos circuitos financeiros globais.

Do ponto de vista político, os mesmos partidos que, como oposição ao regime militar, lideraram experimentações locais de gestão democrática em governos populares, nas décadas de 1980 e 1990, compõem hoje uma coalizão em âmbito federal, com lideranças que emergiram do movimento sindical, exercendo uma nova hegemonia no establishment político e influenciando enormemente a agenda do desenvolvimento. O modelo de “integração pelo consumo” e crescimento com geração de empregos e melhoria das condições salariais definiu a priorização do uso de recursos públicos para promover grandes projetos de infraestrutura produtiva, com enorme impacto sobre o território do país, sem fortalecer espaços de planejamento e ordenamento territorial nem construir um sistema de gestão do território federativo, que levassem em consideração as fragilidades e potências dos processos locais.

A política habitacional atual é concebida como elemento de dinamização econômica para enfrentar uma possível crise e gerar empregos, sem qualquer articulação com uma política de ordenamento territorial e fundiária que lhe dê suporte, especialmente no que se refere à disponibilização de terra urbanizada para produção de moradia popular.

Por outro lado, grandes projetos em curso – entre operações urbanas e obras de preparação das cidades para a Copa do Mundo e as Olimpíadas – abrem frentes de expansão imobiliária e atração de investimentos, flexibilizando e excepcionalizando normas e leis. Os megaeventos marcam, simbólica e concretamente, a entrada das cidades do país no circuito dos territórios globais.

A liberação de terra bem localizada para empreendimentos e grandes negócios tem levado a um aumento exponencial de remoções forçadas de assentamentos populares, muitos com décadas de existência, e – pasmem! – vários já regularizados e titulados de acordo com os instrumentos legais. As conquistas no campo do direito à posse da terra desses assentamentos são ignoradas e tratadas de maneira ambígua e discricionária. Ou seja, espoliam-se os ativos dos mais pobres, sem reconhecer seus direitos, porque é mais barato. Mas também porque, dessa forma, limpa-se a imagem da cidade a ser vendida nos stands globais: sem assentamentos populares à vista.

Exatamente quando recursos públicos vultosos estão disponíveis para investimentos na urbanização das favelas do país – com o PAC das favelas –, o que se observa é a desconstituição dos processos e fóruns participativos, uma geografia seletiva de favelas a serem urbanizadas e processos massivos de remoção em decorrência da implementação de projetos e obras, muitas vezes com uso da violência. Mais grave ainda é o generalizado não reconhecimento, por parte das autoridades municipais, da regularização fundiária como um “direito” dos moradores, tratando o tema como “questão social” e, portanto, dependente da discricionariedade e, na maior parte dos casos, do não equacionamento desse direito através da implementação de alternativas sustentáveis à remoção.

Não se pode negar a importância do crescimento econômico, da geração de empregos, da valorização do salário, mas, se não houver uma política de enfrentamento da lógica corporativa e patrimonialista de gestão das cidades e um fortalecimento da regulação pública sobre o território, é muito provável que esses ganhos se tornem perdas no futuro. E mais: o caminho da desconstituição de direitos pode ser perigoso; podemos saber hoje onde começa – sobre os mais vulneráveis –, mas é difícil prever onde termina.

Fora das ruas e em lugar nenhum

A coluna Tendências/Debates da Folha de São Paulo traz na edição de hoje artigo assinado por Bruno Miragaia, Juliana Avanci e eu sobre o comércio ambulante nas ruas da cidade e as tentativas da Prefeitura de cassar a licença de trabalho de centenas de ambulantes em várias regiões. Confira abaixo.

TENDÊNCIAS/DEBATES

Fora das ruas e em lugar nenhum

Desde os anos 60 tentam tirar ambulantes da rua. O prefeito fortaleceu essa política. Vamos jogar essas pessoas vulneráveis na miséria e na marginalidade?

As ruas de São Paulo começaram a ser utilizadas para comércio ambulante a partir da transição do trabalho escravo para o trabalho livre, nos idos de 1850. A primeira norma municipal de regulação da atividade foi a lei 292/1969, sobre “o modo de fiscalizar os mercadores ambulantes”.

Tal atividade resistiu por mais de um século a todos os ciclos econômicos – e atravessou o tempo adquirindo características próprias até o cenário atual, que consolidou como referências nacionais redutos de comércio popular em bairros paulistanos, como o Brás, 25 de março, República, Sé, entre outros.

Os Termos de Permissão de Uso foram concedidos em São Paulo desde 1965 para ambulantes de plantas ornamentais e estendidos como reserva de mercado aos deficientes físicos em 1986. A primeira tentativa de extinção dos ambulantes na cidade foi tomada por Ademar de Barros em 1960 – que se viu obrigado a recuar da decisão, por pressão social.

Essa política regulatória busca propiciar o desenvolvimento urbano e econômico local, criando oportunidades para geração de trabalho e renda, em especial aos trabalhadores mais vulneráveis, como idosos, deficientes e pessoas com baixa escolaridade, que têm menores chances de obter rendimentos de outra forma.

Desde 2009, a Prefeitura de São Paulo intensificou a (des)política de extinguir o comércio ambulante existente há décadas na cidade.
Sem qualquer planejamento de oferta de outras oportunidades e nenhum debate público, os pontos de comércio são extintos e os ambulantes removidos. O prefeito anuncia, às vésperas do fim do mandato, a construção de shoppings populares nas periferias, sem demonstrar qualquer previsão orçamentária, terrenos disponíveis ou mesmo projetos e estudos dos locais. Tampouco há qualquer participação popular na tomada dessas decisões.

Diante do risco à ordem socioeconômica, a Justiça determinou no dia 4 de junho a paralisação das remoções, tendo como fundamento:

– Falta de participação popular;
– Indícios de que a Constituição e as leis foram ignoradas;
– Que a decisão do prefeito é desproporcional e desarrazoada;
– Ausência do devido planejamento urbano;
– Indícios de ilegalidade quanto ao direito de defesa;
– Ilegalidade por falta de prévia oitiva das comissões permanentes de ambulantes, entre outros.

Essa decisão foi confirmada em 27 de julho por 22 dos 25 desembargadores do Órgão Especial do Tribunal de Justiça. Isso demonstra que a manutenção dos ambulantes legalizados há décadas na cidade se mostra indispensável até que o município apresente uma alternativa concreta, urbanística, socialmente defensável e aberta ao debate público, ainda que com reassentamento alternativo. Isso irá evitar o rompimento da atividade comercial, desemprego, miséria e marginalização.

Como bem afirmado pelos desembargadores do Tribunal de Justiça de São Paulo, a cidade de São Paulo ainda é uma “Berlíndia” (uma mistura de Bélgica com Índia), o que exige que a Justiça garanta o direito de todos, em especial dos mais vulneráveis, a uma cidade justa e, de fato, heterogênea.

RAQUEL ROLNIK, 55, é urbanista e professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP
BRUNO MIRAGAIA, 33, é defensor público de São Paulo
JULIANA AVANCI, 30, é advogada do Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos

Os artigos publicados com assinatura não traduzem a opinião do jornal. Sua publicação obedece ao propósito de estimular o debate dos problemas brasileiros e mundiais e de refletir as diversas tendências do pensamento contemporâneo. debates@uol.com.br

Lindas e precárias: cidades turísticas de São Paulo enfrentam problemas

Domingo passado, o Estadão publicou uma matéria sobre problemas enfrentados pelas estâncias paulistas, com dados do censo de 2010. Segundo o jornal, as 67 estâncias de São Paulo apresentaram indicadores abaixo da média estadual em questões como coleta de lixo, acesso à rede de esgoto, acesso à água tratada e à energia elétrica.

Os números levantados pela reportagem mostram bem essa realidade: “45 das 67 estâncias estão abaixo da média estadual quando se trata do acesso da população à rede de esgoto. Entre as dez piores, oito estão no litoral – o ranking é encabeçado por Ilhabela, onde apenas 7% dos domicílios são ligados à rede. O problema é ainda maior quando se trata de água encanada – 52 estâncias estão abaixo do índice médio paulista. Além disso, 45 contam com menos coleta de lixo e 12 estâncias têm menos domicílios com acesso a eletricidade que a média do Estado.”

Como bem aponta a matéria, uma das razões para que estas cidades – que deveriam ter como principais atrativos a beleza natural e o turismo – apresentem indicadores tão baixos é o grande crescimento populacional sem investimentos em infraestrutura.

O que a reportagem não mostra é que a lógica da regulação urbanística, supostamente em nome da preservação ambiental, dificulta o acesso à habitação adequada, não absorvendo a nova demanda populacional dessas cidades.

Justamente nas cidades turísticas, em função da destinação do território apenas para o modelo de ocupação de segunda residência, os moradores não têm opções de acesso à habitação formal e acabam constituindo novas favelas. Este é o caso, por exemplo, de Campos do Jordão e do Guarujá. Esse está sendo também o destino de boa parte das cidades do litoral norte de São Paulo.

Isso é o que revela pesquisa realizada por mim, junto com as urbanistas Joyce Reis, Danielle Klintowitz, Patrícia Cobra e Elisamara Emiliano, que verificou a relação entre as condições de urbanização e a regulação urbanística existente nos municípios paulistanos. De acordo com a pesquisa, 43% dos domicílios do Estado (ou 4,5 milhões, no ano 2000) tinham algum tipo de inadequação do ponto de vista da infraestrtura de água, luz, coleta de esgoto ou de lixo. Sem falar do tratamento do esgoto, que é inexistente na maioria das nossas cidades.

Para ler a matéria do Estadão, clique aqui.
Para ler a pesquisa, clique aqui.

(I)mobilidade na cidade de São Paulo

Em 2009, o recorde de índice de congestionamento em São Paulo – 294 km de lentidão – foi quebrado duas vezes no mesmo dia. Ao longo da última década, 118 km de vias congestionadas têm sido a média diária da cidade nos horários de pico. Entre os anos 2000 e 2008, a velocidade média do trânsito nos horários de pico da manhã e da tarde na cidade de São Paulo foi de 19,30 km/h. O  tempo médio gasto no trânsito pelos paulistanos para realizar todos os deslocamentos diários é de 2h42min. A cada mês, o paulistano passa dois dias e seis horas no carro ou no transporte público para se locomover. Os paulistanos perdem, em média, 27 dias por ano presos no congestionamento.

Os dados acima foram apresentados por mim e pela urbanista Danielle Klintowitz no artigo “(I)mobilidade na cidade de SãoPaulo”, publicado no início deste ano na Revista Estudos Avançados (vol.25, nº71). Para escrever o artigo, contamos com a colaboração de Vitor Coelho Nisida, estudante de graduação da FAU USP.

O texto apresenta uma análise dos projetos de mobilidade que foram implantados na cidade de São Paulo ao longo de sua história, focalizando os investimentos e mudanças na gestão realizados pelos poderes públicos municipal e estadual em infraestrutura viária e transporte coletivo na última década. Para ler o artigo, clique aqui.

Por que nossas cidades continuam tão precárias?

Não obstante os sucessos da política econômica e as promessas da descentralização e do Estatuto das Cidades, as marcas de um modelo de desenvolvimento urbano excludente e predatório continuam presentes em várias dimensões do processo de urbanização brasileiro.

Eu e Jeroen Klink, professor da Universidade Federal do ABC, discutimos recentemente, em artigo publicado na edição 89 da Revista Novos Estudos, alguns dos obstáculos que têm incidido sobre a capacidade da rede urbana brasileira de responder ao desafio de ampliar o direito à moradia e à cidade para o conjunto de moradores.

Para baixar o artigo, clique aqui.